Finanse publiczne.doc

WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI

PRZEMYŚL-RZESZÓW

ZAMIEJSCOWY WYDZIAŁ

PRAWA I ADMINISTRACJI W RZESZOWIE

Funkcjonowanie samorządowych jednostek budżetowych na przykładzie gminy

                                                         Wykładowca:   dr Elżbieta Feret

                                                                          autor: Dariusz Dudzik

                                                                           numer albumu 33460

                                                                             grupa GW01

                                                                         Administracja Publiczna

Jednostka budżetowa to jednostka organizacyjna, której wydatki są wydatkami budżetu państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a dochody - dochodami budżetu państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Polityka finansowa  jednostki samorządu terytorialnego  to określone cele, sposoby, narzędzia  ich realizacji, a także proces określania tych celów i sposobów  realizacji. W ustalaniu polityki finansowej wykorzystywane są  różnego rodzaju informacje, zarówno pochodzące z zewnątrz jak i wewnątrz jednostki terytorialnej.

Polityka finansowa gminy polega na świadomym, zorganizowanym i zależnym kształtowaniu   stosunków ekonomicznych jednostki przez upoważnione do tego organy gminy za pomocą odpowiednich instrumentów finansowych. Wyraża się  w sposobie  gospodarowania  zasobami posiadanymi przez gminę, oraz w metodach pozyskiwania zasobów  niezbędnych do realizacji  zadań jednostki terytorialnej. Możliwość formułowania
i stosowania  polityki finansowej  przez  gminę  zależy od[1]:

1)     swobody wydatkowania wpływów ( dochodów),

2)     swobody dysponowania nadwyżkami finansowymi,

3)     otwartości na stosowanie nowych rozwiązań,

4)     zdolności do kreatywnego działania, wynikającego z potrzeb praktycznej działalności  gminy,

5)     poziomu wiedzy, kwalifikacji i doświadczenia członków  władz samorządowych, kierowników i pracowników jednostek samorządowych, przede wszystkim  w zakresie finansów.

Samodzielność  finansowa, to prawo do samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, pobierania dochodów określonych w ustawach i dysponowania nimi  w granicach ustalonych prawnie. Samodzielność finansowa gmin ograniczona jest  przez różny poziom rozwoju poszczególnych gmin, ich wielkość i stopień przygotowania  zadań do realizacji. Zakres samodzielności finansowej  jest określony w formie gwarancji konstytucyjnych[2]:

1.      Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.

2.      Dochodami jednostek samorządu terytorialnego  są ich dochody własne oraz subwencje  ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.

3.      Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

4.      Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi  zmianami  w podziale dochodów  publicznych.

Ustawowe  określenie źródeł  dochodów jednostek samorządu terytorialnego stabilizuje  zasady finansowania zadań gminy i zapewnia możliwość długookresowego  planowania  i wykonywania  zadań.      

Budżetem gminy nazywamy opracowywany, uchwalany i wykonywany w sposób określony w przepisach prawa plan finansowy gminy. Na podstawie budżetu prowadzona jest w gminie w sposób jawny i samodzielny gospodarka finansowa. Budżet gminy jest rocznym planem[3]:

1)     dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów,

2)     przychodów i wydatków:

a)      zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, jednostek budżetowych
i środków specjalnych,

b)     funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.

Do funkcji budżetu zaliczamy [4] :

1)     funkcję finansowania potrzeb publicznych,

2)     funkcję kontrolną,

3)     funkcję rozdzielczą,

Środki gromadzone  na rachunku budżetu gminy są prawnie chronione przez zapis
w konstytucji. Chronione są także nadwyżki budżetowe osiągane przez władze samorządowe. Prawidłowa uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa[5]:

1)     prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł
i działów klasyfikacji,

2)     wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:

a)      wydatków bieżących, w tym w szczególności:

-         wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,

-         dotacji,

-         wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,

-         wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

b)     wydatków majątkowych,

3)     źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu gminy,

4)     wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi z wyodrębnieniem  wydatków na finansowanie poszczególnych programów,

5)     plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,

6)     plany przychodów i wydatków funduszy celowych,

7)     upoważnienia  dla zarządu  gminy do zaciągania  długu oraz spłat zobowiązań gminy,

8)     zakres kwot dotacji przedmiotowych,

9)     dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami,

10) dotacje,

11) dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań.

W uchwale budżetowej określa się także dochody z tytułu  wydawania zezwoleń
na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Budżet gminy oparty jest na zasadach budżetowych, których przestrzeganie powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie budżetu. Wyróżniamy zasady:

1.      Zasada jawności budżetu.

2.      Zasada zupełności (szczegółowości) budżetu.

3.      Zasada jedności budżetu.

4.      Zasada specjalizacji budżetu.

5.      Zasada uprzedniości budżetu.

6.      Zasada roczności budżetu.

7.      Zasada równowagi budżetowej.

Procedura budżetowa jest to tryb postępowania przy opracowywaniu projektu uchwały budżetowej, jej uchwalaniu, wykonywaniu i kontroli wykonania[6].

Dla procedury budżetowej, możemy ustalić zasady[7]:

1)     zasadę terminowości, wg której określony zostanie czas zbierania dokumentów, dyskutowania i czas podjęcia ostatecznej decyzji,

2)     zasadę podmiotowości wg której zostaną wymienione z nazwy osoby i jednostki współpracujące przy projektowaniu budżetu,

3)     zasadę przedmiotowości – oznaczającą rodzaje i szczegółowość dokumentów niezbędnych do opracowania projektu budżetu.

Procedurę uchwalania budżetu ustala rada gminy, a także określa rodzaje
i szczegółowość materiałów informacyjnych dołączonych do projektu budżetu.
Po skompletowaniu zapotrzebowań zebranych z całej gminy, zarząd wraz ze skarbnikiem  przystępuje do opracowywania projektu budżetu. Podjętą uchwałę dotyczącą projektu budżetu podpisują dwaj członkowie zarządu[8].

Na mocy ustawy projekt budżetu przedstawiany jest także przez zarząd regionalnej izbie obrachunkowej. Wydanie przez izbę obrachunkową negatywnej opinii o przedłożonym projekcie budżetu gminy nie wstrzymuje procedury uchwalenia budżetu, jednak zarząd musi przedstawić radzie gminy tę opinię wraz z projektem budżetu i odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.

Budżet  przyjmuje się na sesji rady gminy, podczas której najpierw następuje odczytanie uchwały budżetowej, zreferowanie planowanych dochodów i wydatków oraz przedstawienie części opisowej budżetu wykonanej dla planowanych zadań rzeczowych. Kolejnym punktem jest przedstawienie opinii komisji do poszczególnych działów, wraz
z informacją które sprawy nie uzyskały jednomyślności, aby móc przeprowadzić dyskusję nad spornym punktem i głosowanie[9].

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest wykonywany na takich samych zasadach, co budżet państwa. Zasady te zostały uregulowane w ustawie o finansach publicznych[10]:

-          pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami,

-          ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetowych ma być dokonywane

-          na zasadach i w terminach wynikających z odrębnych przepisów,

-          dokonywanie wydatków budżetowych następuje w granicach kwot określonych
w budżecie, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie
z planowanym przeznaczeniem, w sposób oszczędny i celowy,

-          zakupy towarów i usług mają być dokonywane zgodnie z przepisami ustawy
o zamówieniach publicznych,

-          wydatki z tytułu długu publicznego mają pierwszeństwo przed innymi wydatkami,

-          wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych i wyroków sądowych mogą być pokrywane z budżetu bez względu
na wysokość środków przeznaczonych na ten cel; jeżeli wydatki przekraczają posiadane na ten cel środki to powinny one być zrefundowane w trybie przeniesień wydatków
z innych podziałek klasyfikacji budżetowej lub z rezerw,

-          przenoszenia wydatków mogą być dokonywane jedynie w ramach posiadanych kompetencji,

-          dotacje celowe przyznane gminie na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz zadań zleconych ustawami nie wykorzystane w roku budżetowym, podlegają zwrotowi w takiej części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane.

Podczas wykonywania budżetu szczególną pozycję zajmuje skarbnik gminy. Jego akceptacji wymagają wszelkie, podejmowane przez zarząd lub jej członków działania polegające na zaciąganiu pożyczek i kredytów, udzielaniu pożyczek i poręczeń, a także emisji papierów wartościowych. Aby czynność taka była ważna musi  być kontrasygnata skarbnika, bez takiego potwierdzenia czynności są nieważne. Skarbnik ma obowiązek złożyć kontrasygnatę, jeżeli po pierwszej odmowie  dostał pisemne polecenie kierownika jednostki. Wyjątkiem jest sytuacja gdy dane postępowanie jest przestępstwem lub wykroczeniem[11].               

Kontrola wykonywania budżetu gminy należy do zadań organu stanowiącego
i regionalnych izb obrachunkowych. System kontroli oparty jest na sprawozdaniach 
z wykonania budżetu  i zadań zleconych, sporządzanych przez zarządy gmin[12].

Sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego przedstawiane są radzie gminy i RIO. Sprawozdanie za pierwsze półrocze  roku budżetowego  przedstawia  się do dnia 31 sierpnia roku budżetowego, a roczne do dnia 31 marca roku następnego. Sprawozdanie roczne jest podstawą  do podjęcia  przez radę uchwały dotyczącej udzielenia absolutorium zarządowi. Uchwałę  taką rada musi podjąć do 30 kwietnia roku następującego po roku sprawozdawczym [13].

W procesie kontroli duże znaczenie ma powoływana  przez organ przedstawicielski komisja rewizyjna. W skład tej komisji może wchodzić każdy radny, z wyjątkiem przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy oraz członków zarządu. Do zadań komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu przez zarząd
i występowanie do rady z wnioskiem w sprawie udzielenia bądź nie udzielenia zarządowi absolutorium. Wniosek ten musi być także zaopiniowany  przez regionalną izbę obrachunkową [14]. 

Zasady funkcjonowania systemu kontroli dochodów i wydatków gmin mają wpływ
na kształtowanie się samodzielności finansowej samorządów lokalnych. Właściwa kontrola może powodować wzrost efektywności zarządzania i poczucia odpowiedzialności
za finanse lokalne.

Dochody  jednostek samorządowych  są dochodami sektora finansów publicznych. Zakres dochodów jednostek samorządu terytorialnego może być kształtowany następującymi metodami[15]:

1)     koncentracji wpływów w budżecie państwa, z którego przydziela się następnie odpowiednie środki pieniężne, potrzebne na pokrycie wydatków poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – tzw. system scentralizowanych źródeł finansowania;

2)     dekoncentracji wpływów, czyli podziału źródeł dochodów między budżet państwa
i budżety samorządowe – tzw. system zdecentralizowanych źródeł finansowania;

3)     pośrednią – tzw. system mieszany.

System dochodów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce ma charakter mieszany. Gminy dysponują dochodami własnymi które wspierane są dochodami transferowymi występującymi w formie dotacji i subwencji, a także wpływami z tytułu udziałów gmin we wpływach stanowiących dochód budżetu państwa. Władze samorządowe mogą  korzystać z dochodów zwrotnych; pożyczek obligacji, kredytów, a także dochodów
o charakterze uznaniowym i nieperiodycznym np. darowizn, spadków, zapisów, kar, grzywien[16]. Podział dochodów gminy przedstawia poniższy schemat:

                                              Dochody gmin

własne i   obce

zasadnicze i uboczne

przymusowe i dobrowolne

podatkowe i niepodatkowe

odpłatne i nieodpłatne

zwrotne i bezzwrotne

Do dochodów podatkowych w gminie zalicza się[17]:

1)     podatki lokalne,  stanowiące dochód gminy, których elementy konstrukcyjne  mogą być kształtowane przez władze gminy, tj. podatki od nieruchomości, środków transportu
i od posiadania psów,

2)     podatki  w całości pobierane przez gminy, ale rady gmin nie kształtują  ich stawek oraz nie mają prawa wprowadzania generalnych zwolnień lub ulg: rolny, leśny, od spadków
i darowizn, podatki dochodowe opłacane  na zasadzie uproszczonej np. w formie karty podatkowej,

3)     dochody z samoopodatkowania się mieszkańców gminy w drodze referendum,

4)     dochody z udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, tj. w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych.

Do dochodów niepodatkowych gminy zalicza się...