Kulesza 2006
Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta [1] wprowadziła na poziomie gminy dotychczas nieznaną polskiemu prawu samorządowemu zasadę wybierania wójta (burmistrza i prezydenta miasta) w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich. Zasady wyboru organów samorządu powiatowego i wojewódzkiego pozostały bez zmian.
Jeszcze dalej idące zmiany dokonane zostały art. 43 cyt. ustawy. Art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) otrzymał nowe brzmienie:
"Art. 11a. 1. Organami gminy są:
1. rada gminy,
2. wójt (burmistrz, prezydent miasta)".
Zarząd gminy utracił przymiot organu wykonawczego gminy. Obecnie jest nim wójt. Jego kadencja rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy (burmistrz jest organem gminy w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem gminy jest prezydent miasta).
A zatem, w gminie występuje jedynie monokratyczny organ wykonawczy. Ustawodawca nowelizując ustawę o samorządzie gminnym nakazał wyraz "zarząd" zastąpić wyrazem "wójt". Wpłynęło to również na zakres i rodzaj funkcji wójta jako organu gminy [2].
Kompetencje wójta reguluje w sposób generalny art. 30 u.s.g. Wynika z niego, iż wykonuje on uchwały rady gminy i jej zadania określone przepisami prawa. W trakcie realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3). Można by zatem sądzić, że jest on przede wszystkim organem wykonawczym rady. Ale czy jest tak rzeczywiście? Wraz z wprowadzeniem zasady bezpośredniego wyboru wójta w gminie powinny być zmodyfikowane reguły zarządzania nią. "W znacznej liczbie gmin powstał po wyborach samorządowych pat w stosunkach między demokratycznie wybraną radą a demokratycznie wybranym burmistrzem. W skrajnych przypadkach pat ten prowadzi wręcz do zablokowania zdolności gminy do wykonywania zadań publicznych, w wielu innych skutkuje gorszącymi sporami personalnymi o charakterze ambicjonalnym" [3].
Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika wiele zadań i kompetencji wójta, a mianowicie:
Kierowanie bieżącymi sprawami gminy
Istotne znaczenie dla pozycji prawnej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma kierowanie bieżącymi sprawami odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Termin "bieżące sprawy" gminy nie został określony w ustawach. Jego rozumienie wymaga użycia wykładni restryktywnej, albowiem wprowadza on wyjątek od zasady, że organy jednostek samorządu terytorialnego działają kolegialnie [4].
W doktrynie przyjmuje się, że chodzi o sprawy wymagające niezwłocznego i szybkiego załatwienia. Przepisy dotyczące kierowania bieżącymi sprawami jednostek samorządu terytorialnego usprawniają ich pracę poprzez szybkie załatwienie spraw, które dana jednostka podejmuje rutynowo. Przyznanie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) uprawnienia do kierowania bieżącymi sprawami gminy wynika z tego, że jest on także kierownikiem urzędu. Z tej racji jest on predestynowany do załatwiania spraw zwanych bieżącymi, a które są związane ze sprawnym funkcjonowaniem samorządu.
Jak stanowił w pierwotnym brzmieniu art. 30 u.s.g., sprawy bieżące, którymi kieruje wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, powinny należeć do kompetencji zarządu gminy. Jeżeli jednak sprawa została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji rady, to trudno uznać ją za bieżącą. Z tej racji wójt nie mógł podejmować czynności zmierzających do samodzielnego ich załatwienia. Naruszałoby to wewnętrzną kompetencję organów jednostek samorządu do załatwiania spraw. Podział zadań na bieżące i pozostałe powinien zawierać statut [5].
Przyznanie przewodniczącemu zarządu kompetencji w zakresie kierowania bieżącymi sprawami wskazuje, iż nie jest wyłącznie równoprawnym członkiem kolegialnego organu, jakim jest zarząd, ale ze względów praktycznych kieruje jednostką samorządu w zakresie załatwiania spraw bieżących.
Wątpliwości tych nie rozwiewa nowe brzmienie art. 31 u.s.g., zgodnie z którym "Wójt lub burmistrz kierują bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz". Powyższe uwagi nadal są aktualne.
Reprezentowanie jednostki samorządu terytorialnego
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego [6]. Jest to reprezentacja jednoosobowa, co oznacza, że w procesie wyrażania woli przez osobę prawną decydujące znaczenie ma oświadczenie woli złożone przez wójta. Jest on jednak związany w tym zakresie uchwałami rady. Przepisy ustaw ustrojowych werbalnie stanowiąc o reprezentacji, określając zakres działań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), używają tego pojęcia w znaczeniu odmiennym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych. A zatem, w ujęciu ustaw ustrojowych jako reprezentację rozumie się w tym przypadku dokonywanie określonych czynności publicznych, ale nie cywilnych [7].
Natomiast reprezentacja we właściwym znaczeniu, tj. składanie oświadczeń woli w zakresie czynności cywilnoprawnych i procesowych, uregulowana jest przepisami szczególnymi, i to inaczej w przypadku każdego szczebla jednostki samorządu terytorialnego. W zasadzie jedynym rozwiązaniem wspólnym jest przyjęcie, jako reguły, braku reprezentacji czynnej i reprezentacji biernej [8].
Reforma administracji publicznej przyniosła zmiany w zakresie reprezentacji gmin. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.g., oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie lub wraz z inną, upoważnioną przez wójta osobą.
Rada gminy utraciła uprawnienie do całkowicie odmiennego uregulowania w statucie kwestii składania oświadczeń woli.
Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zamykają katalogu podmiotów umocowanych do reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego na zewnątrz. Należy bowiem wziąć pod uwagę art. 47 ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż kierownicy jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.
Kierownik jednostki organizacyjnej reprezentuje ją nie jako jej organ, lecz przedstawiciel. Nasuwa się pytanie, czy jednostka organizacyjna jest dla jednostki samorządu tym samym, czym jednostka organizacyjna dla Skarbu Państwa - czyli odpowiednikiem statio fisci? W niektórych orzeczeniach Sądu Najwyższego można rzeczywiście znaleźć taki pogląd, a nawet określenie statio municipi, dla sytuacji, gdy obok gminy jako pozwanej w procesie cywilnym, powołuje się dodatkowo oznaczenie jednostki organizacyjnej, której działanie związane jest z określonym zdarzeniem cywilnoprawnym. Powołanie jednostki organizacyjnej jako statio municipi, w przypadku jednostki samorządu terytorialnego jest spowodowane raczej względami natury praktycznej [9].
Do skuteczności, a nie ważności niektórych czynności dotyczących praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego, niezbędna jest kontrasygnata głównego księgowego budżetu danej jednostki. Przykładowo, zgodnie z art. 46 ust. 3 i 4 u.s.g., jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik gminy, który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne zlecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę rachunkową.
Można też przyjąć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zgromadzeniu związku międzygminnego. Jest on upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy bez względu na to, czy chodzi o sprawy majątkowe, czy inne [10]. Takie upoważnienie wynika z art. 70 ust. 1 u.s.g., który określa skład zgromadzenia związku - organu wykonawczego i kontrolnego.
Kierowanie urzędem i zwierzchnictwo służbowe w stosunku do pracowników urzędu i kierowników jednostek organizacyjnych gminy
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni również funkcję kierownika urzędu gminy [11]. Będąc monokratycznym organem gminy, wykonuje on swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.
Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.
Zatrudnianie pracowników samorządowych na podstawie wyboru, mianowania i powołania reguluje ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. W art. 4 tej ustawy określono organy lub osoby właściwe do nawiązania stosunku pracy, w imieniu zakładu pracy, na podstawie wyboru, mianowania oraz powołania. Ustawa posługuje się w tym zakresie pojęciem "pracodawcy samorządowego", którym są urzędy marszałkowskie, wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne; starostwa powiatowe i powiatowe jednostki organizacyjne; urzędy gmin, jednostki pomocnicze gmin oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe; biura związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki.
Wydawanie decyzji administracyjnych
Jednym z wyznaczników pozycji prawnej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest wydawanie przez niego decyzji administracyjnych, zwanych w ustawach ustrojowych decyzjami w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych sytuuje wójta wśród organów administracji publicznej.
Problemy praktyczne na tle aktów nadzoru
Pomimo tak w miarę precyzyjnie określonych kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obsadzanie tych stanowisk w drodze bezpośrednich wyborów wywołuje wiele nowych, nieprzewidywanych przez ustawodawcę problemów, zwłaszcza na styku organ uchwałodawczy - organ wykonawczy. Ich zobrazowaniu mogą służyć poniższe przykłady.
A. Przepis art. 98 ust. 5 u.s.g. stanowi, iż "Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd". Świadczy o tym również brzmienie art. 27 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Gdyby rada gminy/miasta stwierdziła wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze uchwały wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze, to wójtowi przysługiwałoby odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. W takim przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie (art. 27 ust. 2 ww. ustawy). A zatem podjęcie przez radę uchwały w s...
angelika172